美国财政部于当地时间11月14日发布半年度汇率政策报告，明确宣布未将任何国家列为汇率操纵国。这是自拜登政府上台以来连续第四次作出此类认定，也是继2021年4月首次将瑞士移出“操纵国”名单后，美国在汇率政策领域延续了相对温和的基调。报告同时将中国、日本、韩国、德国、马来西亚等12个经济体列入“汇率观察名单”，要求其继续接受监测。
这一结果在全球经济增速放缓、多国货币对美元大幅波动的背景下引发广泛关注。分析人士指出，此举释放了美国希望避免因汇率问题引发新一轮贸易摩擦的审慎信号，但观察名单的扩大也意味着对主要贸易伙伴外汇政策的警惕并未放松。
传统“操纵国”指标集体达标难度加大
根据美国2015年通过的《贸易便捷化与贸易执行法》，认定“汇率操纵国”需同时满足三项标准：一是对美贸易顺差超过200亿美元；二是经常项目盈余占GDP比重超过3%；三是持续单边干预外汇市场，且净购汇规模超过GDP的2%。
本次报告显示，截至2023年6月的四个季度中，没有任何国家同时满足上述三项严苛条件。即便是常年被重点关注的中国，虽然在2022年对美贸易顺差仍高达3820亿美元，但其经常项目盈余占GDP比重已回落至2.8%，低于3%的门槛；同时人民银行近年来并未出现大规模单边干预行为。日本虽然符合前两项条件，但经常项目盈余占比仅为1.9%，且财务省在干预汇市时以“口头警告”为主，实际行动规模有限。韩国、德国等则因外汇干预数据不透明或指标未完全达标而未被列入“操纵国”。
但值得关注的是，本次观察名单从上一期的10个经济体增至12个，新增了瑞士和以色列。瑞士在此之前曾于2020年被美国列为“观察名单”并一度“降级”为“监控对象”，此次重回“观察名单”主要因其外汇干预规模从2021年的历史高位有所回落但仍需关注。以色列则是首次进入名单，主要因其2022年对美贸易顺差扩大至130亿美元，且经常项目盈余占GDP比重达到5.9%。
汇率政策博弈：从“操纵国”到“观察名单”的实质影响
美国财政部在报告中指出，观察名单中的经济体应“确保其汇率政策不会阻碍国际收支的有效调整或不公平地获取竞争优势”。虽然“观察名单”本身不具备法律制裁效力，但纳入名单意味着该国需要与美国保持更频繁的沟通，并可能面临更严格的审查。一旦某国被正式列为“操纵国”，美国将启动与当事国的协商程序，若协商失败，美国总统甚至有权采取加征关税、限制海外援助等惩罚性措施。
从历史经验看，美国在汇率问题上“动真格”的案例极为罕见。自1994年以来，美国仅在2019年8月将中国列为首个“汇率操纵国”，当时中美贸易摩擦正处白热化阶段。但半年后即2020年1月，随着中美第一阶段贸易协议签署，美国又将中国从名单中移除。此后特朗普政府一度将瑞士、越南、中国台湾地区列入操纵国，但拜登上任后随即撤销了相关认定，转而倾向于通过多边框架和对话解决分歧。
本次报告发布前夕，正值亚太经合组织（APEC）经济领导人会议周在美国旧金山举行，中美两国元首也在会后举行会晤。外界普遍认为，不将中国列为操纵国是美方为会议营造建设性氛围的举措之一。上海对外经贸大学金融学教授杨军在接受采访时表示：“美国财政部实际上是在用一个相对‘无害’的姿态换取双方在更广泛的贸易、技术议题上的对话空间。毕竟，将一个大国列为操纵国意味着撕破脸，这不符合当前全球经济需要合力恢复供应链稳定的现实。”
市场反应与未来展望
报告公布后，美元指数短线下挫0.2%，非美货币普遍小幅反弹。在岸人民币对美元汇率当日收报7.2430，较前一交易日上涨86个基点。外汇交易员普遍认为，美国未认定操纵国有助于缓解市场对中美货币领域冲突升级的担忧，但人民币能否进一步企稳仍取决于中国内需复苏力度及美联储货币政策走向。
值得注意的是，观察名单中仍有几大焦点：日本的入榜关注其2022年9月以来为阻止日元贬值而进行的三次大规模干预；瑞士则因2019-2022年间持续买入外汇压低瑞郎而持续受到关注；而韩国、德国、墨西哥等则因对美贸易顺差持续扩大且经常项目盈余较高而被“点名”。
花旗银行首席经济学家凯瑟琳·曼恩指出，美国财政部本次报告的基调是“柔性监管”而非“激进行动”，但警告称如果未来某个国家的外汇干预行为急剧增加，或贸易顺差持续偏离“正常水平”，那么下一份报告仍可能随时“翻脸”。她预计在2024年美国总统大选前，财政部大概率会维持当前“无操纵国”的格局，以最大限度降低国际经贸变数对选情的干扰。
综上所述，美国未将任何国家列为汇率操纵国，既是对全球多边贸易规则框架内“不搞汇率战”姿态的延续，也是美国在当前内外压力下的务实选择。但对于被列入观察名单的12大经济体而言，如何平衡汇率弹性与外部平衡，将在未来数月内继续成为华盛顿与全球贸易伙伴之间悬而未决的议题。